• 財政視角下優(yōu)化中小企業(yè)信用擔保體系研究
    發(fā)布日期:2016-5-18 10:43:54

    中小企業(yè)對于經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的影響作用顯著(zhù)?;谄髽I(yè)成長(cháng)理論,馬里斯(Marris,1963)、艾森哈特(Eisenhardt,1990)論證了金融資源的融資能力是影響中小企業(yè)成長(cháng)的重要因素,資金短缺問(wèn)題引致融資能力差的中小企業(yè)發(fā)展停滯。面對中國中小企業(yè)“融資難”這個(gè)制約其發(fā)展的一大瓶頸問(wèn)題,依據沃格蘭·亞當斯(Vogeland Adams,1997)、布拉德肖(Bradshaw,2002)等學(xué)者的論證,信用擔保能夠增加經(jīng)濟總量(GDP)及稅基、出口創(chuàng )匯、創(chuàng )造就業(yè)機會(huì )。也即,信用擔保能夠直接對社會(huì )做有益的金融安排。因此,信用擔保機構建設被認為是能有效解決中小企業(yè)融資難的一項有力舉措。事實(shí)與經(jīng)驗業(yè)已證明,信用擔保體系建設離不開(kāi)財政政策扶持,財稅政策通過(guò)運用資金產(chǎn)生放大效應綜合提升績(jì)效水平,從而有效地引導企業(yè)的發(fā)展定位。

    我國信用擔保體系自從1998年運行至今,由于受政府政策管制等因素的影響,各類(lèi)信用擔保機構的盈利空間很有限。尤其是在受2008年末國際金融危機的影響以來(lái),中小企業(yè)融資、擔保事業(yè)的進(jìn)展更是艱難。2012年,我國將大力扶持中小企業(yè)信用發(fā)展納入財政工作主要任務(wù)范疇之中。那么,國家財政不斷“注入”大量的優(yōu)惠政策在化解中小企業(yè)“融資難”問(wèn)題,推動(dòng)中小企業(yè)信用擔保體系發(fā)展的過(guò)程中是否仍存在亟待解決的主要問(wèn)題?需要怎樣進(jìn)一步完善和優(yōu)化中小企業(yè)信用擔保體系,有效地引導中小企業(yè)的發(fā)展?針對于此,從財政視角研究?jì)?yōu)化我國中小企業(yè)信用擔保體系便顯得必要而迫切。

    二、我國中小企業(yè)信用擔保體系現狀

    2008年,發(fā)端于美國的次貸危機引致國際金融危機,嚴重影響了我國中小企業(yè)的生產(chǎn)與收益。2009年前兩個(gè)月,我國規模以上中小企業(yè)完成總產(chǎn)值與上年同期相比下降了22.9%,利潤同比減少了19.3%,增長(cháng)速度同比降低了52.3%,其發(fā)展困境日漸加強。對于此,考慮到互動(dòng)協(xié)調與穩定發(fā)展的需要,積極采取了相應的舉措以調整與應對。

    第一,政府政策保障。從2009年起,我國政府相繼出臺了許多扶持中小企業(yè)信用擔保的相關(guān)政策與法律條款。諸如,《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》(國發(fā)[2009]36號)第29條明確提出完善中小企業(yè)信用擔保體系;《關(guān)于做好2009年第一批中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項資金項目申報工作的通知》(工信廳聯(lián)企業(yè)[2009]88號)中啟動(dòng)了中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項資金項目申報工作,重點(diǎn)支持中小企業(yè)信用擔保業(yè)務(wù)補助項目?!吨行⊥赓Q企業(yè)融資擔保專(zhuān)項資金管理暫行辦法》(財企[2009]160號)及《中小企業(yè)信用擔保資金管理暫行辦法》(財企[2010]72號)指出,中央財政安排專(zhuān)項預算資金,采取多元化補助方式,并對符合條件的信用擔保機構當年實(shí)施3000萬(wàn)元的資助以支持其建設與發(fā)展?!蛾P(guān)于中小企業(yè)信用擔保機構免征營(yíng)業(yè)稅有關(guān)問(wèn)題的通知》(工信廳聯(lián)企業(yè)[2009]114號)中對于擔保機構從事中小企業(yè)信用擔?;蛟贀I(yè)務(wù)取得的收入(不含信用評級、咨詢(xún)、培訓等收入)三年內免征營(yíng)業(yè)稅,享受減免政策期滿(mǎn)按條件可繼續申請?!蛾P(guān)于中小企業(yè)信用擔保機構有關(guān)準備金企業(yè)所得稅稅前扣除政策的通知》(財稅[2012]25號)中規定,2011年1月1日至2015年12月31日,對于符合條件的中小企業(yè)信用擔保機構按照不超過(guò)當年年末擔保責任余額1%的比例計提擔保賠償準備金,允許在企業(yè)所得稅稅前扣除,同時(shí)將上年度計提的擔保賠償準備余額轉為當期收入。符合條件的中小企業(yè)信用擔保機構按照不超過(guò)當年擔保費收入50%的比例計提的未到期責任準備金,允許在企業(yè)所得稅稅前扣除,同時(shí)將上年度計提的未到期責任準備余額轉為當期收入。中小企業(yè)信用擔保機構實(shí)際發(fā)生的代償損失,符合稅收法律法規關(guān)于資產(chǎn)損失稅前扣除政策規定的,應沖減已在稅前扣除的擔保賠償準備金,不足沖減部分據實(shí)在企業(yè)所得稅稅前扣除?!吨行∑髽I(yè)信用擔保資金管理辦法》(財企[2012]97號)中指出,中央財政預算安排中小企業(yè)信用擔保資金,確保重點(diǎn),采取業(yè)務(wù)補助、保費補助、資本金投入等多種方式,科學(xué)規范擔保資金的使用與管理。符合條件的信用擔保機構可以同時(shí)申請多項支持方式的資助,但單個(gè)信用擔保機構當年獲得擔保資金的資助額最多不超過(guò)2000萬(wàn)元。單個(gè)再擔保機構當年獲得擔保資金的資助額最多不超過(guò)3000萬(wàn)元(資本金投入方式除外),專(zhuān)項支持中小企業(yè)信用擔保機構業(yè)務(wù)發(fā)展與融資環(huán)境的改善?!蛾P(guān)于做好2013年中小企業(yè)信用擔保資金項目申報工作的通知》(工信廳聯(lián)企業(yè)[2013]66號)中要求,對符合條件的中小企業(yè)信用擔保機構、省級及跨省區中小企業(yè)信用再擔保機構2012年度在保的單戶(hù)1500萬(wàn)元(含)以下的中型、小型、微型企業(yè)貸款擔保業(yè)務(wù)和再擔保業(yè)務(wù)給予補助,重點(diǎn)補助對小型、微型企業(yè)的貸款擔保業(yè)務(wù)、再擔保業(yè)務(wù)和低擔保費率的貸款擔保業(yè)務(wù)。對符合條件的西部地區擔保機構和再擔保機構給予資本金投入支持,鼓勵其增強服務(wù)小微企業(yè)的能力。

    第二,財政資金注入。為了應對國際金融危機對國內中小企業(yè)信用擔保機構的沖擊,有效緩解中小企業(yè)融資困難問(wèn)題,支持中小企業(yè)信用擔保機構的發(fā)展,各級政府根據國家宏觀(guān)政策制定了相關(guān)文件,采取專(zhuān)項財政風(fēng)險補償、財政獎勵等方式,加大了對中小企業(yè)信用擔保機構的財政資金扶持力度。2008年10月,中央財政大幅地增加對中小企業(yè)信用擔保機構的資金投入力度,安排新增資金10億元以無(wú)償資助為主要方式專(zhuān)項彌補其代償損失,資助中小企業(yè)信用擔保機構發(fā)展。2009年,中央財政安排16億元專(zhuān)項資金以補助、獎勵中小企業(yè)信用擔保機構開(kāi)展貸款擔保業(yè)務(wù)。2011年末,中央財政共安排中小企業(yè)信用擔保資金84.4億元,支持擔保機構累計為28.7萬(wàn)戶(hù)中小企業(yè)提供了1.1萬(wàn)億元貸款擔保。受中央財政帶動(dòng)與引導效應影響,各級地方財政也加大了財政資金的注入力度,化解中小企業(yè)信用擔保機構的融資難、風(fēng)險分擔和補償機制等問(wèn)題。在中央財政的帶動(dòng)與引導效應下,各級地方政府用于支持中小企業(yè)信用擔保機構建設的財政資金不斷增加。2009年,江蘇省安排2億元對中小企業(yè)信用擔保機構進(jìn)行增資補助。山東省積極爭取中央財政各類(lèi)專(zhuān)項資金27 310萬(wàn)元中,用于支持中小企業(yè)信用擔保體系建設的力度空前加大。省財政多渠道籌資1億元,支持組建省再擔保集團,健全中小企業(yè)貸款擔保風(fēng)險補償機制。從省級中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項資金中安排2000萬(wàn)元,爭取中央財政補助資金12610萬(wàn)元,對全省109家中小企業(yè)信用擔保機構貸款擔保業(yè)務(wù)進(jìn)行風(fēng)險補償,為12212戶(hù)中小企業(yè)提供貸款擔保額達438億元,同時(shí),加大對中小外貿企業(yè)融資擔保的扶持力度,較好地發(fā)揮了財政資金的導向作用,緩解了中小企業(yè)融資困難。

    目前,我國中小企業(yè)信用擔保機構呈現出實(shí)力增強、結構優(yōu)化、信用功能放大、風(fēng)險控制能力增強的健康平穩發(fā)展局面,在促進(jìn)中小企業(yè)特別是地縣級以下中小企業(yè)克服國際金融危機影響發(fā)揮了非常重要的作用。(1)實(shí)力方面。2010年底,我國中小企業(yè)信用擔保機構共計4817家,比2008年增加了570家;籌集擔保資金達3915億元,比2008年增長(cháng)了1581億元,呈現出了以年均29.51%的增速增長(cháng)的態(tài)勢;在保責任余額9 678億元,在保企業(yè)21萬(wàn)戶(hù),實(shí)現收入506億元,納稅31億元,實(shí)現利潤106億元,保持了良好的運營(yíng)狀況。(2)結構方面。2010年底,中小企業(yè)信用機構中,地縣級中小企業(yè)信用擔保機構占總戶(hù)數的85.55%。有13萬(wàn)戶(hù)當年超過(guò)1億元新增擔保機構,占新增擔保企業(yè)總戶(hù)數的59%,實(shí)收資本為3915億元,以同比18.53%的增長(cháng)率增長(cháng)。其中,實(shí)收資本中的貨幣出資額占實(shí)收資本總量的92.46%;注冊資本超過(guò)1億元的擔保機構的實(shí)收資本額達2882億元,占中小企業(yè)信用擔保機構實(shí)收資本總額的73.57%,同比增長(cháng)11.48%。擔保機構戶(hù)均注冊資本為8127萬(wàn)元,注冊資本超過(guò)1億元的擔保機構占擔保機構總戶(hù)數的36.74%,同比增長(cháng)14.92%;戶(hù)均同比增加額為2165萬(wàn)元,其發(fā)展結構進(jìn)一步優(yōu)化。(3)信用功能方面。2010年底,為35萬(wàn)戶(hù)企業(yè)提供貸款擔保額1.58萬(wàn)億元;新增貸款擔保額達9794億元,是2008年的2.26倍,年均增速為50.21%;新增擔保企業(yè)22萬(wàn)戶(hù),比2008年新增了6.9萬(wàn)戶(hù),年均增速為20.70%,擔保機構信用放大能力進(jìn)一步增強。(4)風(fēng)險控制方面。2010年底,中小企業(yè)信用擔保機構共提取各項風(fēng)險準備金291億元,代償總額70億元;當年開(kāi)展業(yè)務(wù)新增代償額10.09億元,代償率0.16%,已提取風(fēng)險準備金對出現的風(fēng)險實(shí)現完全覆蓋,代償率控制在較低水平。受保企業(yè)新增就業(yè)209萬(wàn)人;新增銷(xiāo)售收入2004億元;新增利稅541億元,擔保機構服務(wù)中小企業(yè)的社會(huì )及經(jīng)濟效益顯著(zhù)提高。

    三、中小企業(yè)信用擔保體系存在的問(wèn)題與成因分析

    (一)制度政策保障不系統

    中小企業(yè)信用擔保體系建設是一項系統工程,設計上需考慮目標與規劃的戰略性、長(cháng)期性與持續性。目前,扶持政策的短期效應日漸彰顯,但是系統地設計綜合因素影響下的長(cháng)期發(fā)展規劃明顯短板,中小企業(yè)信用擔保體系與國家宏觀(guān)經(jīng)濟政策的關(guān)系尚不明晰,長(cháng)期效應并不理想。

    制度障礙與政策非接續性引致政策性擔保機構運營(yíng)不暢,運行機理與制度環(huán)境相悖,成為制約其正常發(fā)展的瓶頸。在執行低收益信用擔保相關(guān)政策的過(guò)程中,為了減少風(fēng)險,保全資金,持續發(fā)展,政策性信用擔保機構“轉商棄政”的現象隨之出現。也即,由于化解風(fēng)險等相關(guān)制度設計缺陷,致使政策性信用擔保機構政策執行的有效性與自身可持續發(fā)展得不到共容共進(jìn)。中投保公司這家被初認為國家旗艦級信用擔保機構便是一起典型的例證。

    中小信用擔保機構的業(yè)務(wù)供給能力與市場(chǎng)需求不匹配,各類(lèi)擔保機構所服務(wù)的企業(yè)戶(hù)數趨升,不過(guò)其占全國中小企業(yè)總數的比重卻很低,累計貸款總額占新增人民幣貸款額比重偏低(僅20%)。參照國家要求的發(fā)展質(zhì)量與趨勢指數,中小企業(yè)信用擔保機構的擔保資金放大系數顯著(zhù)低于國家要求的期望值(5~10倍)。經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)品目單一,融資信用擔保位居主流,大多數擔保機構的創(chuàng )新能力差,新品種的擔保業(yè)務(wù)缺乏。單筆業(yè)務(wù)擔保中的小額貸款額一路走低,占比較小,發(fā)展隱性風(fēng)險增大。擔保機構與銀行之間合作機制不協(xié)調,責、權、利不對等,協(xié)作銀行偏向權利享受而不愿履行相應義務(wù),致中小企業(yè)信用擔保機構獨立運營(yíng)能力差,承擔連帶責任,嚴重地影響了擔保機構權利的發(fā)揮效率。因此,制度、政策的完善與優(yōu)化在促進(jìn)中小企業(yè)信用擔保機構運營(yíng)管理功能提升問(wèn)題方面仍任重而道遠。

    (二)財政資金支持不充分

    目前,財稅政策積極扶持中小企業(yè)信用擔保機構的建設與發(fā)展,但是在引導其政策落實(shí)方面不力。面對中小企業(yè)強大的融資需求,面對融資市場(chǎng)對中小信用擔保機構不斷增大的需求,支持中小企業(yè)信用擔保機構發(fā)展缺口的諸多政策,尤其是財稅政策中的財政資金投入規模偏小,支持力度尤顯不足。財政政策在日漸淡化各類(lèi)信用擔保機構性質(zhì)差異的過(guò)程中,對中小企業(yè)政策性信用擔保業(yè)務(wù)引導、支持力度明顯不足。

    在扶持中小企業(yè)信用擔保機構正常運營(yíng)的一系列財稅優(yōu)惠政策中的中央財政資金補助、減免營(yíng)業(yè)稅中,存在明顯的“機構先,業(yè)務(wù)后”的問(wèn)題。也即,政策性、互助性擔保機構被納入扶持范疇,許多商業(yè)性擔保機構被排外。這樣,影響了商業(yè)信用擔保機構對社會(huì )擔保資源的利用率,同時(shí),也限制了政策性擔保機構的商業(yè)化業(yè)務(wù)拓展。

    中小企業(yè)信用擔保機構發(fā)展狀況與一個(gè)地區經(jīng)濟發(fā)展水平、財政規模的關(guān)系密切。由于地方財政實(shí)力差異,財政對于支持中小企業(yè)信用擔保機構發(fā)展存在明顯的區域、地區差距。東部地區地方財力豐厚,中小企業(yè)、中小企業(yè)信用擔保機構發(fā)展較快。西部地區因地方財力局限,中小企業(yè)、中小企業(yè)信用擔保機構發(fā)展非常緩慢。中小企業(yè)信用擔保機構的規模、結構及實(shí)力的空間分布在省際、城際及縣際差異較大,同時(shí),在中小企業(yè)信用擔保機構設置的非跨省準則要求下,嚴重影響了公共資源的區域間的互動(dòng)性、共享性及市場(chǎng)性,從而加劇了中小企業(yè)信用擔保機構發(fā)展的區域差異。

    (三)配套機制建設不到位

    風(fēng)險補償機制缺陷是影響風(fēng)險化解能力弱的中小企業(yè)信用擔保機構發(fā)展的一個(gè)重要因素。若中小企業(yè)信用擔保機構與協(xié)作銀行間本著(zhù)風(fēng)險共擔、利益共享的分工協(xié)作機制以化解中小企業(yè)融資難的困境,為中小企業(yè)提供融資擔保的安全性就有所保障。然而,大多數信用擔保機構承擔著(zhù)許多協(xié)作銀行轉嫁的風(fēng)險與自身運營(yíng)的雙重風(fēng)險,使得風(fēng)險與收益的對等原則難以理想化。面對信用度低的中國小企業(yè)發(fā)展現狀,中小企業(yè)信用擔保機構風(fēng)險化解能力更顯不足。為了有效地分散與轉移擔保風(fēng)險,足額的風(fēng)險準備金、政府補償基金保障非常重要。

    高素養、高資質(zhì)的專(zhuān)業(yè)人才及其團隊是促進(jìn)擔保機構高效運營(yíng)管理的重要要素。但是,從業(yè)人員中高資質(zhì)人才成為一種典型的稀缺資源,人才化與專(zhuān)業(yè)化、高風(fēng)險的擔保行業(yè)發(fā)展要求不匹配,業(yè)務(wù)程序運作不規范,經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)低效率,內部管理不科學(xué),問(wèn)題日漸凸顯。

    準入與退出機制問(wèn)題加速了資質(zhì)差的擔保機構對該行業(yè)的規模擴充。財經(jīng)法規漏洞,使得有些擔保機構違法從事非系統范疇融資業(yè)務(wù)成為可能。監管制度缺失,致使各層級擔保機構職責不清,監管低效,難以與金融機構互動(dòng)協(xié)調發(fā)展。相關(guān)法律法規滯后現實(shí)發(fā)展需求,嚴重影響了中小企業(yè)信用擔保機構的發(fā)展速度、發(fā)展質(zhì)量與征信體系的廣覆蓋。

    四、優(yōu)化我國中小企業(yè)信用擔保體系的對策建議

    (一)優(yōu)化制度政策

    財稅政策作為長(cháng)期扶持中小企業(yè)信用擔保機構建設與發(fā)展的有效舉措,政策設計要注重長(cháng)期性、前瞻性與可持續性,以政府為主導的發(fā)展策略定位要體現國家宏觀(guān)經(jīng)濟發(fā)展的政策性與市場(chǎng)性的有效結合,力促中小企業(yè)信用擔保機構財政性資金、法人化管理、市場(chǎng)化運作模式的真正推進(jìn)。運用財政資金集中、系統地扶持中小企業(yè)信用擔保機構發(fā)展的政策,引導中小企業(yè)信用擔保機構業(yè)務(wù)傾斜于農業(yè)、低碳產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、有潛力的企業(yè)等領(lǐng)域,與國家產(chǎn)業(yè)政策保持一致,力促其擔保功能提升。政策扶持需明確發(fā)展目標任務(wù)與擔保群體的層級順序,預算資金的安排方向、規模、結構及管理方面要確保長(cháng)效。逐漸壓縮財政資金對新設擔保機構的資本金額,擴大對各類(lèi)中小企業(yè)信用再擔保機構,已開(kāi)辦信用擔保機構資本金的支持力度。中小企業(yè)信用擔保機構的激勵約束機制、考核機制、運營(yíng)質(zhì)量測評與監管體系要科學(xué)化、合理化,中小企業(yè)信用擔保機構政策執行質(zhì)量、經(jīng)濟效益及社會(huì )效益要定量化、定性化。

    (二)加大財政資金投入力度

    明晰各級財政資金支持中小企業(yè)信用擔保的責任,堅持區域協(xié)調,平衡發(fā)展原則,加大中央財政對中小企業(yè)信用擔保機構風(fēng)險補償金的支持力度。大力扶持經(jīng)濟發(fā)展落后地區的中小企業(yè)信用擔保機構發(fā)展,推進(jìn)發(fā)達地區省際間中小企業(yè)信用再擔保機構建設,以省級再擔保分支機構為點(diǎn),以大的經(jīng)濟區為單位,各級政府聯(lián)手互動(dòng),平衡發(fā)展,逐步推廣至全國范圍。加大中央財政對中小企業(yè)信用擔保機構的業(yè)務(wù)資金補貼,對骨干、龍頭機構發(fā)展給予重點(diǎn)資助。對于骨干小企業(yè)因能力不及長(cháng)期擔保業(yè)務(wù)所從事商業(yè)性的擔保機構,本著(zhù)協(xié)調互動(dòng)、空間合理布局的原則,給予適當的財政資金保障,鼓勵并引導其豐富擔保內容,不斷發(fā)展壯大。各級地方財政適度、持續地增續資本金投入,設置地方所屬的信用擔保機構風(fēng)險補償金,確保中小企業(yè)信用擔保機構運營(yíng)安全有效與持續。

    優(yōu)化營(yíng)業(yè)稅優(yōu)惠政策,普惠營(yíng)業(yè)稅減免課征待遇,提高風(fēng)險準備金在所得稅稅前提取比例,遞延風(fēng)險準備金稅前提取時(shí)間,精細化所得稅風(fēng)險準備金扣除條款。優(yōu)化所得稅優(yōu)惠稅率,依據地方財力適度減免征收地方所得稅,建立擔保風(fēng)險補償基金。實(shí)施稅式支出,增加稅收返還,減少擔保風(fēng)險成本。市場(chǎng)化財政資金運作模式,確保財政資金支出公開(kāi)化、透明化,提高財政資金的使用效率。

    (三)配套措施跟進(jìn)

    完善相關(guān)法律,構建有效風(fēng)險共擔、風(fēng)險補償、分散和轉移機制。優(yōu)化擔保立法,強化信用擔保機構風(fēng)險控制責任,引進(jìn)與培養專(zhuān)業(yè)化、高素養的人才隊伍,優(yōu)化專(zhuān)家評審、風(fēng)險管理制度,擔保業(yè)務(wù)準入、退出機制要科學(xué)化、規范化,備留足額的風(fēng)險準備金。明確銀行在擔保業(yè)務(wù)中貸款損失風(fēng)險共擔責任,限定信用擔保機構的風(fēng)險可控范圍,要求定期向財政部門(mén)匯報業(yè)務(wù)運營(yíng)、準備金提取、財經(jīng)執行、財務(wù)管理、風(fēng)險承載等信息,財政部門(mén)做好風(fēng)險監督管理。提高被擔保對象擔保抵押額度,強化風(fēng)險責任,降低道德風(fēng)險。構建擔保機構內部補償體制,對普通準備金、代償準備金、呆賬準備金、損失準備金等保障足額供給。通過(guò)增設品目,優(yōu)化組合,擴大范圍,控保限額,分散轉移擔保風(fēng)險。

    完善中小企業(yè)信用擔保機構監管體系建設,充分溝通,順暢信息流,力促財政資金使用安全透明高效。當然,組建團體,聯(lián)手合作,拓展業(yè)務(wù),協(xié)調發(fā)展也必不可少。


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